編者按：“十五五”時期是我國邁上全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的關鍵階段。2025年11月28日至29日，中共河南省委十一屆十次全會在鄭州舉行。為深入學習貫徹黨的二十屆四中全會精神，精準把握國家宏觀戰略導向，大河網學術中原推出特別策劃《擘畫“十五五” 問道新征程》，特邀省內外專家學者對“十五五”規劃的時代背景、核心內涵及戰略路徑進行權威解讀與學理闡釋，并緊密結合河南省實際情況，為河南在“十五五”期間把握機遇、應對挑戰提供具有前瞻性和可操作性的政策建議。

截至2024年底，我國60歲及以上人口數達3.1億，占總人口的22%，老年人特別是失能老年人對醫療護理服務呈現迫切的剛性需求。深化養老服務改革是實施積極應對人口老齡化國家戰略的迫切要求，也是保障和改善民生的重要任務。《習近平談治國理政》第五卷第九章提出，“建立居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系”。“十五五”規劃建議指出，“優化基本養老服務供給，完善城鄉養老服務網絡，加強公共設施適老化和無障礙改造。發展醫育、醫養結合服務。推行長期護理保險，健全失能失智老年人照護體系，擴大康復護理、安寧療護服務供給。”《中共河南省委關于制定河南省國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》也指出，“優化養老服務供給。加強養老助餐點建設，提升醫養結合實效。推行長期護理保險，健全失能失智老年人照護體系。”

我國78%以上的老年人至少患有一種慢性病，每年新增300萬腫瘤患者中2/3的患者年齡在65歲以上。老齡社會的風險之一在于，因患病或功能減退而失去自理能力的老齡人口在疾病應對和健康管理方面面臨巨大挑戰。加快建設醫養康養相結合的養老服務體系，是基于我國人口老齡化現狀提出的目標任務，更是貫徹落實積極應對人口老齡化國家戰略的長效舉措。通過制度嵌合、技術賦能、空間生產三維協同推進，可形成多階遞進的技術實施路徑，為中國特色老齡社會治理提供兼具系統性與可操作性的韌性策略。

一、制度嵌合，打破行政壁壘的剛性設計

加快建設醫養康養相結合的養老服務體系，我國多部門協同發力打出政策組合拳，出臺多項重磅政策。為推動人工智能在輔助診療、健康管理、醫保服務等場景的應用，大幅提高基層醫療健康服務能力和效率，2025年11月4日，國家發展改革委、工業和信息化部、國家中醫藥局、國家疾控局聯合印發實施《關于促進和規范“人工智能+醫療衛生”應用發展的實施意見》。為促進基層慢性病健康管理服務能力建設，優化服務流程，提高服務質量，適應城鄉居民慢性病健康管理服務需求，2025年11月20日，國家衛生健康委辦公廳印發《基層慢性病健康管理服務能力建設指引》。為深入貫徹實施積極應對人口老齡化國家戰略，著力提升老年護理服務能力，有效對接老年人多元化、差異化護理服務需求，2025年12月12日，國家衛生健康委、國家醫保局、國家中醫藥局、國家疾控局聯合印發《老年護理服務能力提升行動方案》。

我國養老服務體系的改革中，行政壁壘是制約醫養康養相結合的主要梗阻，衛健、民政、人社系統在資源分配、服務標準、政策目標上存在“制度孤島”。衛健系統奉行“急性醫療”邏輯，對醫養康養相結合缺少內生動力。民政系統遵循“福利保障”邏輯，養老服務資源多集中于特定人群，“醫”與“養”在服務上難以無縫銜接。人社系統的“社會保險”邏輯，導致其在長期護理保險制度等探索中持審慎態度。這些有著潛在沖突的制度邏輯，外化為橫向部門間的“剛性設計”。

（一）跨部門治理實體化，破解“九龍治水”困局

設立具有實質性統籌權限的跨部門協調機構來搭建制度性接口，如國家級醫養康養協調委員會，衛健、民政、醫保、住建、人社五部門派駐常設代表，賦予其資源整合、標準制定與監督考核的權力，如財政資金二次分配裁定權。推行“三張清單”制度，明確醫保支付范圍擴展至居家康復服務，責任清單壓實縣（區）15分鐘康養圈建設指標，負面清單禁止基層以消防審批為由卡壓社區養老驛站。通過制度性接口，將與醫養康養相結合的養老服務體系中的行政機構進行“節點式”鏈接。

（二）完善法律保障體系，為制度嵌合提供常態化支撐

當前我國醫養康養事業的發展主要依賴政策性文件（如意見、通知、規劃）來推動，各部門在執行政策中的“選擇性吸收”常導致協同政策落地時效能衰減。完善法律保障體系的核心功能在于通過提供權威性的規則框架，將跨部門協同從依賴于政治動員和臨時性協調的“非正式實踐”，轉化為一種由法律權力、義務和責任所規范的常態化秩序，從根本上軟化行政壁壘的剛性結構。

設立具有實質權威的協同平臺是制度嵌合的關鍵，法律依據可為協同平臺提供法理支撐。如修訂《中華人民共和國老年人權益保障法》，明確細化“醫養康養服務權”；在《養老機構管理辦法》的基礎上制定醫養康養服務機構管理條例，統一機構設置標準，如醫療床位與養老床位轉換系數不低于1:5；建立跨專業人才聯合認證制度，如護理員與康復師雙證互通。完善法律保障，確權晰責，明確各類服務主體的資質、標準流程與法律責任，為參與主體提供穩定的行為預期，減少因規則不清導致的部門間合作摩擦。

（三）創設混合型政策工具，催化制度嵌合的微觀實踐

在我國現行行政體制下，衛生、民政、人社各部門有不同政策工具箱，如醫保支付、財政補貼、服務準入、績效考核等。而傳統協調方式常會陷入資源疊加的誤區。混合型政策工具，是在原有規則之上生成一個更具包容性的“超級規則框架”，將不同部門的核心利益（如衛健的“健康績效”、民政的“照護質量”、人社的“基金安全”）重新捆綁于一個共同的目標上（如提升失能老人整體生活質量）。

長期護理險是融合醫療保險的支付邏輯、民政系統的服務邏輯以及人社部門基金監管邏輯的混合型政策工具。整合型醫養康養服務包是將醫療、護理、康復、養生、心理慰藉等分散在不同系統的服務項目，根據老齡群體的實際需求進行重新篩選、組合、標準化后形成的一體化服務產品。

推動醫保基金、財政補貼、福彩公益等資金協同使用。發行康養特別國債定向支持縣域康復設施建設，發行規模不低于當年GDP的0.3%；升級個人健康賬戶，允許醫保個人賬戶支付長期照護、認知障礙預防干預等養老服務；實行社會影響力債券，將社會資本導入養老服務、適老化改造領域，形成涉及政府、投資者、提供方、第三方評估機構等多主體協同的治理模式。

二、技術賦能，智慧化服務的精準嵌入

《中共河南省委關于制定河南省國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》指出，“發展智慧養老，強化人工智能賦能養老服務。”技術賦能醫養康養相結合的養老服務體系，通過數字技術與養老服務的系統性融合，可破解我國目前養老服務“供給量不足、供需匹配度不高、專業服務能力不強”的結構性矛盾。立足“9073”養老模式（90%居家養老、7%社區養老、3%機構養老），以精準識別需求—高效配置資源—實現優化服務的閉環鏈條，構建覆蓋全周期、多場景的智慧化支撐體系。既適配我國老齡人口基數大、患病率高的群體特征，也能依據城鄉區域不均衡的特點，推動養老服務從“普惠覆蓋”升級為“精準滴灌”。

（一）建設數據基座，構建全國老年健康數字系統

民政、衛健、人社等部門的信息系統，是行政壁壘在數字空間的“鏡像映射”，這些系統接口封閉、標準不同、數據割裂，“醫”“養”“康”三者難以實現有效銜接與協同，加劇了實體行政中的“孤島”效應。建設數據基座的本質是創建一個超越單一部門權限的、公共性的數字基礎設施，是打破傳統公共服務部門主義、推動治理模式從碎片化走向整合化的關鍵制度創新。

打通衛健HIS系統、民政養老云、醫保結算平臺三大系統，在技術上是對數據流的整合，在制度上則是對行政資源的深度重構，旨在破除部門藩籬，為跨系統的服務整合與政策協同提供底層支撐。開發“防跌倒算法”，如毫米波雷達+AI視頻分析實時預警系統，為目標人群配備防跌氣囊。數據的匯聚與流動，能夠勾勒出個體老年人全生命周期的健康畫像與照護軌跡，讓服務提供者（政府、機構、社區）從被動響應轉為主動預測與精準干預，實現從粗放式、標準化的服務推送向精細化、個性化、連續性的“一人一策”服務模式轉型。全國老年健康數字系統的愿景，是建設能夠響應異質性需求、優化資源配置的智能社會治理基礎設施。

（二）迭代適老技術，實現智能終端全覆蓋

在加快建設醫養康養相結合的養老服務體系進程中，技術賦能不僅體現為硬件設施的升級，更在于通過適老技術持續迭代智能終端，實現智慧化服務與老年人日常生活實踐的深度融合。這一過程是技術創新與社會需求之間的動態調適，其核心在于克服傳統養老服務中的時空局限與主體缺位，培育更具響應性、包容性與可持續性的新型養老生態。

醫養機構依靠康復機器人集群，開發下肢外骨骼機器人更廣泛的適用場域。通過技術性媒介重建機構養老的照護關系、空間實踐與康復倫理，從而為“醫康養結合”提供一種可操作的實現路徑。基層社區配備AR輔助認知訓練系統，幫助認知障礙老齡群體恢復或延緩認知功能減退，改變老年人健康管理模式。AR技術通過將虛擬信息（如記憶線索、導航路徑、互動游戲）疊加于熟悉的社區超市、街心花園、居委會活動室等真實物理空間，搭建“增強”的訓練環境。居家養老層面，普及生物傳感睡衣，實時監測人體生理信號，實現無感監測呼吸和心率，讓監測行為消融于無意識的睡眠或居家活動之中。健康信息不再是被刻意提取的“樣本”，而是自然流淌的“數據流”，為識別潛在健康風險（如睡眠呼吸暫停、心律失常的夜間模式）提供前所未有的精細維度，使居家環境成為智能健康守護界面。

（三）創新服務模式和載體，多元化整合發展支持

探索虛擬照護組織。虛擬照護組織將原本依附于不同系統、不同地域、不同所有制形式下的實體服務提供商（如社區衛生中心、家政公司、康復理療師、送餐服務、志愿者組織等）的能力要素進行“模塊化”結構，并按照老年人個性化、動態化的照護需求進行即時性的“再封裝”，以實現組織功能與物理實體的“脫域”。這種“脫域”機制，能夠突破優質養老服務資源在時空分布上的不均衡性，使居住在偏遠社區或家中的老年人亦能享有專業且連續的整合性服務包。

深度融合三甲醫院康復科、社區護理站、家庭醫生資源，組建醫康養護大中心。三甲醫院康復科的角色，從治療部門轉變為開放式的技術賦能中心，負責制定標準、培訓社區人員、承接復雜病例；社區護理站則從服務點升級為大中心，承擔常規康復指導、長期照護與病情監測的職責；家庭醫生深度融入大中心，作為老年健康的責任主管，能得到來自三甲醫院的專科團隊支持，真正履行“守門人”的職能。

打造全域感知數字孿生社區，將現實中的適老化場景、老齡社會治理模式和養老服務功能數字化，實現技巡替代人巡，以智能分析賦能普通監控，打通城市神經末梢。由此，城市治理的“神經末梢”即社區層面的微觀動態與個體需求得以精準識別與及時響應，推動老齡社會治理從粗放式管理向精細化、預見性服務模式演進，從而實現治理效能與服務可及性的本質提升。

三、提質增效，做優醫養康養的服務內容

自2000年至2024年，我國60歲以上老年人口從1.26億人增加到3.1億人，老年人口比重從10.2%上升至22%，已進入中度老齡化社會。與全國一樣，我省每年凈增老年人口80萬至100萬，老年人口規模大、增速快，整體呈現高齡化、失能化等趨勢，城鄉和區域差異大，養老資源利用效率和服務質量不高。深入貫徹實施積極應對人口老齡化國家戰略，著力提升老年護理服務能力，有效對接老年人多元化、差異化護理服務需求，深化醫療衛生機構與養老機構協議合作模式，提高協議合作規范化水平，加強服務供需對接，為老年人提供優質、高效、可及的醫養結合服務。

提質增效，是養老服務供給模式從規模擴張向內涵發展的轉型，實現服務效能從量的積累到質的躍升。“提質”體現為服務內容的價值升維，“增效”體現為服務供給的系統性優化。做優服務內容的本質是通過持續的質量改進與效率提升，建設兼具可及性與響應性的醫養康養相結合服務體系。

（一）精準對接需求，提供匹配服務

在加快建設醫養康養相結合服務體系的過程中，“精準對接需求，提供匹配服務”是實現服務提質增效的核心機制。這是對傳統供給導向模式的根本性揚棄，標志著服務邏輯從“生產為中心”向“需求為中心”的轉型。其長遠意義不僅在于技術層面的操作優化，更體現為養老服務的供給重構——將老齡群體的異質性需求作為資源配置的核心坐標，通過建立動態識別的響應機制，實現服務供給與個體生命歷程的精準契合，推動養老服務體系形成自我優化的良性循環。

在省市制定《居住區配套養老服務設施規定》的前提下，針對“建而不交、交而不用、用而不效”的困境，機構、社區、基層政府要精準對接轄區內老齡人口的醫養康養需求，探索CCRC（持續照料退休社區）等多樣化運營模式，明確目標客戶群體（高端、中端、低端，自理、失能、失智，區位偏好等），深耕社區，解決就近養老剛需，提供與之匹配的服務與定價，提高入住率和客戶黏性。

（二）實施社區激活工程，形成韌性服務網絡

實施社區激活工程，是提質增效和做優醫養康養服務內容的關鍵路徑，是對基層社會治理單元進行賦能性重構，旨在激發社區內生的養老服務潛能，形成以在地化為特色、以鄰里互助為補充的韌性服務網絡。實施社區激活工程，關鍵是保持政府“元治理”與社區自主性之間的動態平衡。政府需在政策支持、資源鏈接與標準制定方面發揮主導作用，同時避免行政過度干預而抑制社區活力。構建“政府引導—社區主導—社會參與—市場運作”的協同機制，最終形成基于社區底蘊的醫養康養服務新模式。

推動社區在養老服務體系中的主體角色。激活社區空間資源，對社區閑置公共活動場所進行適老化改造與功能嵌入，打造集日間照料、康復理療、文化娛樂為一體的“養老生活圈”。激活社區人力資源，依托社區黨組織、居委會等基層治理架構，培育為老服務志愿者隊伍、低齡老人互助小組，形成“時間銀行”等可持續的互助機制。激活社區社會資本，利用地緣相近、人緣相親的鄰里關系，構建非正式的照護支持網絡，彌補正式服務的滯后。

（三）破局農村養老，實現結構性優化

我國農村養老面臨與城市養老截然不同的“時空壓縮”挑戰：一方面是青壯年人口外流導致家庭養老功能急劇萎縮；另一方面是老齡化、空巢化程度深，慢性病多、失能率高，醫療與照護需求疊加。農村地區同時存在服務設施覆蓋稀疏、專業人才嚴重短缺、支付能力普遍有限的剛性約束。這種“高需求、低供給”的尖銳矛盾，決定了簡單復制城市以機構為中心、高資本投入的養老模式在農村往往水土不服。因此，破局農村養老需要探索一條與農村社會結構、經濟水平與文化傳統相適配的低成本、高效率、可持續的新路徑。

針對居住分散、交通不便的痛點，可重點發展適用于農村的低成本遠程監測設備、一鍵呼叫系統，利用現有寬帶網絡和移動終端，實現技防對人防的有效補充。如改裝新能源大巴搭載DR影像機+康復設備為巡回康養車，應對護理人力塌陷危機，填補農村醫養康養服務空白。培訓村醫掌握基礎康復技術，讓醫養康養資源向農村老齡群體周邊、家邊、床邊聚集。構建覆蓋并有效服務廣大農村老人的醫養康養相結合的養老服務體系，是我國深化養老服務改革的深水區。

【作者：楊彩利 單位：中共河南省委黨校哲學教研部 本文系河南省哲學社會科學規劃項目（2024BSH012）階段性研究成果】